[ACTUALIDAD DIARIA]

[L]

Ley [CATALUÑA] 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales.

(publicado en Actualidad Diaria 802 el 6 de julio de 2006)

La regulación del ejercicio de las profesiones tituladas es una preocupación actual y común de los países de nuestro entorno, en la medida en que contribuyen aproximadamente a un tercio de la ocupación laboral y constituyen uno de los principales motores de crecimiento económico y progreso del conocimiento en las sociedades avanzadas. La presente ley, que se dicta en ejercicio de la competencia que atribuye a la Generalidad de Cataluña el artículo 9.23 del Estatuto de autonomía de Cataluña, se enmarca en esta tendencia y regula las profesiones tituladas tratando conjunta y sistemáticamente su ejercicio y las condiciones de su organización asociativa, tanto de naturaleza privada como de naturaleza colegial.

Ante la legislación preexistente que regulaba solo el régimen de los colegios profesionales, en la presente ley se ha considerado conveniente ampliar el horizonte de regulación a las profesiones tituladas en general y caracterizar como tales las profesiones para cuyo ejercicio se requiere título universitario. Partiendo de la vinculación de dichas profesiones al requisito de titulación superior, aspecto que las dota de una especial trascendencia social, el texto establece unos principios básicos relativos a las condiciones de acceso a la profesión, a las incompatibilidades y a los derechos y deberes de los profesionales, que garantizan que sean respetados los intereses generales y los de los destinatarios de la actividad profesional. Esta normativa no es exhaustiva, porque debe convivir forzosamente con la específica de cada sector profesional, pero sirve de punto de referencia común al que deben ajustarse las normas propias de cada sector.

La Ley pone un especial cuidado en el respeto del derecho comunitario europeo y se adecua al mismo. En este sentido cabe destacar como novedad importante que introduce a partir de una técnica de incorporación mixta, material y por referencia, dos aportaciones. En primer lugar, hace la distinción entre el ejercicio permanente de una profesión titulada y el ejercicio ocasional de una actividad profesional titulada, que queda regulado por el ordenamiento del país donde se ejerce habitualmente la profesión, solo con una vinculación circunstancial a la legislación catalana. En segundo lugar, asume las condiciones de reconocimiento profesional establecidas por la legislación comunitaria, y requiere, además, la concertación entre las universidades y los colegios profesionales para la formación profesional previa y de carácter habilitante.

En este mismo contexto de regulación común del ejercicio de las profesiones tituladas, también se establece un régimen sancionador general por razón de las infracciones vinculadas al ejercicio profesional, independientemente de que se trate de profesiones colegiadas o no colegiadas. El tratamiento que de las mismas efectúa la Ley intenta equilibrar el respeto a los principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad que, conjuntamente con otras garantías procedimentales, deben observarse en el régimen disciplinario, con la flexibilidad necesaria para permitir un cierto desarrollo colegial, si procede, que dé cuenta de las particularidades de cada profesión.

Al margen de este conjunto normativo, la Ley regula el régimen disciplinario colegial, aplicable solo a los profesionales colegiados, que se fundamenta en el incumplimiento de sus deberes por razón de su pertenencia a la respectiva corporación. En este ámbito, la Ley es deferente con la autonomía organizativa de los colegios y se limita a establecer criterios básicos sobre la graduación de las infracciones y los tipos de sanciones, sin que estas deban coincidir necesariamente con las establecidas para las infracciones de tipo profesional, a pesar de que deben guardar la correspondiente proporcionalidad.

Otra novedad importante de la Ley, que pretende introducir un elemento de flexibilidad en el sistema organizativo de las profesiones tituladas, es la regulación de las asociaciones profesionales. Estas entidades constituyen una alternativa a la organización colegial en los casos en que no se aprecian motivos que justifiquen suficientemente la integración obligatoria de los profesionales en una corporación de derecho público. A estas asociaciones, de creación voluntaria, se les reconocen, entre otras, las funciones de velar por el buen ejercicio de la respectiva profesión y de colaborar activamente con la Administración en representación y defensa de los intereses de los profesionales, e incluso pueden ejercer funciones por delegación de esta.

El régimen jurídico de los colegios profesionales se aborda desde una perspectiva especialmente rigurosa. Ante la excesiva proliferación de organizaciones colegiales producida en los últimos años sin la exigencia de unos requisitos mínimos y homogéneos, la presente ley establece que solo las profesiones que requieren un título oficial habilitante de carácter universitario y que, a la vez, cumplen una función de especial relevancia social pueden quedar integradas en una organización colegial. Los colegios profesionales, pese a que tienen una base asociativa privada, se constituyen como corporaciones de derecho público, y ello obliga a establecer unos claros condicionantes legales para la creación de nuevos colegios profesionales, especialmente si el régimen de colegiación afecta en gran manera a los profesionales concernidos.

Es preciso tener en cuenta que la decisión de crear un colegio profesional debe estar motivada por un interés social que justifique la integración de un colectivo en aquella organización, en la medida en que esta decisión debe considerarse como una excepción a la libertad de asociación constitucionalmente reconocida.

Por esta misma razón, también se ha creído conveniente establecer el principio de adscripción obligatoria a los colegios profesionales de nueva creación, ya que la opción por la organización colegial quedaría desvirtuada en buena medida si, en la práctica, estos funcionasen más como asociaciones que como verdaderos colegios profesionales. La transparencia y la coherencia normativas parece ser que deben converger hacia una lógica que asocie la creación de un colegio profesional con la necesaria integración de todas las personas que ejercen la profesión de que se trate.

No obstante, es preciso tener en cuenta la base asociativa existente en el sustrato de los colegios profesionales, lo que hace necesario conciliar su condición de corporaciones de derecho público con aquella realidad. Eso justifica el establecimiento de un régimen jurídico flexible en el que debe coexistir el ejercicio de las funciones públicas de los colegios profesionales, propiamente dichas, con el de otras funciones privadas, con la correspondiente diferenciación del régimen jurídico de aplicación. Al mismo tiempo, también es preciso reconocer la existencia de un espacio de autonomía colegial que debe concretarse especialmente en la elaboración de los estatutos y del resto de normativa, y en un diseño solo general de su organización interna y normas de funcionamiento.

En definitiva, la organización colegial debe ser la expresión legal de la solución de integrar las profesiones de especial relevancia y trascendencia social dentro de un sistema administrativo basado en la participación de los profesionales y encargado directamente de gestionar los intereses públicos más estrechamente vinculados al ejercicio de la profesión. Por ello la Ley insiste en dar una especial relevancia a la función social que deben tener los colegios profesionales.

Es preciso destacar, asimismo, la novedad que el texto incorpora respecto al régimen de creación de los colegios profesionales. El sistema vigente que remite la creación de colegios profesionales a una ley singular y específica tiene el inconveniente de poder exceptuar por vía de ley singular el diseño establecido por la ley general, lo cual puede producir -como ha sucedido en algunas ocasiones- una desnaturalización y diversificación no deseables del modelo colegial.

Para evitar este riesgo, la propuesta normativa plantea una opción alternativa que combina la intervención del Parlamento y del Gobierno. En síntesis, esta solución se basa en los siguientes principios:

a) La determinación en la norma general reguladora de los colegios profesionales de los presupuestos y requisitos necesarios que deben concurrir para la creación de un colegio profesional.

b) La atribución al Gobierno de la aplicación de la norma general reguladora mediante decreto, pero previa intervención favorable del Parlamento para verificar la concurrencia de los requisitos de interés público y de especial relevancia social o económica de la profesión en el caso concreto.

Este nuevo modelo de decisión ofrece ventajas evidentes respecto al vigente marco. En primer lugar, garantiza que la decisión se adopte siempre dentro del marco general establecido por la Ley del Estado 2/1974, de 13 de febrero, sobre colegios profesionales. En segundo lugar, respeta la reserva de ley establecida por el artículo 36 de la Constitución española, ya que el texto ahora incorpora los parámetros legales bajo los que se produce esta creación. En tercer lugar, permite una intervención decisoria del Parlamento, que si bien no tiene naturaleza formal de ley, incorpora materialmente los principios de transparencia, publicidad y pluralismo propios de un debate y una decisión parlamentarios. En cuarto lugar, dota a las personas interesadas de más garantías de tutela judicial ante una decisión de integración obligatoria en un colegio profesional, en la medida en que el decreto es recurrible en vía jurisdiccional ordinaria.

Por otra parte, es preciso poner de relieve que este modelo es más coherente con la función legislativa, ya que esta función, por su misma naturaleza, debe actuar normalmente en el plano de la regulación general y no en el formato de ley acto o ley medida, como hasta el momento sucedía.

Un rasgo remarcable de la organización de los colegios profesionales de Cataluña es la coexistencia de diversos modelos de articulación territorial. En algunas profesiones existe un colegio profesional que abarca la totalidad del territorio de Cataluña y en otras, en cambio, existen diversos colegios de ámbito territorial más reducido, lo que compone un sistema colegial más fraccionado y plural. La presente ley apuesta preferentemente, en relación con los colegios de nueva creación, por el modelo de colegio único en Cataluña y, respetando la actual situación, faculta a la Administración de la Generalidad para promover la fusión voluntaria de los colegios territoriales de una misma profesión. Teniendo en cuenta, pues, esta diversidad de modelos, la Ley regula la agrupación de los colegios territoriales de una misma profesión en consejos de colegios y define sus funciones y normas básicas de organización y funcionamiento.

También presenta una complejidad notable la convivencia entre la organización colegial y de los consejos de colegios de Cataluña con los consejos de ámbito estatal. La continuidad de estos, con funciones que tienen proyección e incidencia general, pone de relieve que aún no se han asumido todas las consecuencias de la distribución de competencias en materia de colegios profesionales. Por esta razón es importante que la nueva ley establezca el principio que la organización colegial de Cataluña es autónoma respecto a las demás organizaciones de ámbito estatal, sin perjuicio de las relaciones que puedan establecerse por la vía de la cooperación.

Otro aspecto considerado por la Ley son las relaciones de los colegios profesionales y los consejos de colegios profesionales con la Administración de la Generalidad. En este ámbito la Ley se decanta por el principio de autonomía colegial en lo referente a las decisiones en materia de su competencia propia, teniendo en cuenta, sin embargo, la conveniencia de algunas intervenciones de la Generalidad en aspectos de especial trascendencia, como es el caso de la potestad normativa colegial o el respeto a la legalidad de los actos y acuerdos sujetos al derecho administrativo, si bien se garantiza que estas intervenciones se produzcan siempre evitando la utilización de criterios de mera oportunidad.

La aplicación de dicho modelo debe entenderse sin perjuicio del fomento de canales cooperativos y participativos, que son especialmente compatibles, y de la previsión de una función registral de la Administración de la Generalidad en relación con los diversos elementos regulados.

La Ley establece un régimen de publicidad de las asociaciones profesionales y organizaciones colegiales que se hace efectiva por medio de sendos registros administrativos públicos, que cumplen también funciones regladas de verificación de la legalidad. En el Registro de Asociaciones Profesionales deben constar las asociaciones profesionales a las que se refiere el título IV de la Ley, pero, para evitar duplicidades innecesarias, se establece que las funciones de verificación de legalidad, inscripción de actos y publicidad material y formal se lleven a cabo mediante el Registro General de Asociaciones en que se inscribieron -y en que se continuarán inscribiendo- su constitución y sus respectivas incidencias. El Registro de Colegios Profesionales, que incluye los colegios profesionales, los consejos de colegios profesionales y las delegaciones catalanas de colegios profesionales únicos de ámbito estatal, tiene por objeto la inscripción de actos de naturaleza organizativa y funcional relevantes para el tráfico jurídico, pero también de todas las normas reglamentarias adoptadas por cada entidad.